饶  波  潘永忠

摘　　要：本文总结分析了地市级烟草专卖局（公司）试点信用体系建设的实践及做法，从法治的视角，阐述了构建卷烟零售户信用体系建设的制度设计的思路及框架，指出了依法监管、规范监管是信用监管的突出特征，在以信用为基础的新型监管机制和以信用为激励的差异化服务机制的双轮驱动的信用体系下，必须坚持依法依规实施信用监管，才能确保行政行为不缺位、不越位、不错位，才能确保营销服务更合法、更合规、更规范，才能更加紧密地推动专销结合，更好地营造卷烟诚信经营的良好环境，推进烟草行业信用体系建设法治化、标准化、规范化。

关键词：法治；卷烟零售户；信用体系

2016年5月，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号），拉开了国家和政府推进诚信体系建设的序幕。随后，《国家烟草专卖局关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国烟发[2016]297号），将烟草行业诚信体系建设正式提上日程。2020年6月，《中国烟草总公司关于加快推进卷烟零售客户信用体系建设的指导意见的通知》（中烟办〔2020〕90号）下发后，全国烟草行业部分省、市级烟草专卖局（公司），结合地方推进社会信用体系建设要求，纷纷在辖区卷烟零售户中，试点探索信用体系建设。

2020年11月25日，国务院常务会议决定，坚持依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理，规范和完善失信约束制度，有序健康推进社会信用体系建设。并明确了“严格依法依规、坚持合法必要、规范认定标准、确保过惩相当、建立信用修复机制、加强信息安全和隐私保护”等六点要求。2020年12月7日，国务院办公厅发布《关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号，以下简称“49号意见”），强调要认真落实国务院《优化营商环境条例》等法规规定，进一步明确信用信息范围，依法依规实施失信惩戒，完善失信主体信用修复机制，提高社会信用体系建设法治化、规范化水平，再次强化了审慎推进信用监管的工作要求。2021年6月22日，《中国烟草总公司关于2021年深化卷烟营销市场化取向改革推动营销高质量发展的通知》（中烟办〔2020〕68号）要求，以“尊重市场，遵循规律，遵守规则”为原则，有规则可依，按规则办事，以专卖部门处理决定为依据，信用等级动态共享，强调贯彻《49号意见》，切实保护信用主体合法权益。2022年1月1日施行的《江苏省社会信用条例》，还明确“对信用认定活动中的具体行政行为侵犯信用主体合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的最严规定。鉴于此，必须始终坚持在法治化、标准化、规范化的要求下，审慎开展信用体系建设标准和运行规范。

1   卷烟零售户信用管理的概念和目的

1.1卷烟零售户信用管理，是指烟草专卖行政主管部门（或称“烟草专卖局”）依法依规对本行政区域内依法持有烟草专卖零售许可证从事烟草制品经营的自然人、法人和非法人组织（以下简称“卷烟零售户”）信用信息开展的采集、评价、发布、应用等活动。在烟草行业政企合一的体制下，还包含烟草商业企业[或称“烟草公司”]利用信用评价结果，协助配合属地烟草专卖局推动卷烟零售户信用体系建设开展的一系列信用管理活动。这是在烟草行业开展信用体系建设的制度优势。

1.2构建目的。正是由于烟草行业独特的体制，烟草专卖局、烟草公司以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内生动力，以法律、法规、标准、契约为执行依据，以守信激励和失信约束为奖惩机制，能做到思想同心，目标同向，行动同步，执行同力，共同加强对卷烟零售户诚信宣传、教育，更好维护国家利益，消费者利益，进一步规范卷烟经营秩序，引导诚信经营，激发经营活力，推动卷烟市场生态环境持续向好和全市营商环境优化，带动全社会的诚信意识和信用水平整体提升。

2   卷烟零售户信用体系建设的总体框架

由于烟草行业政企合一特殊的管理体制，烟草专卖局、烟草公司共同目的都是维护良好市场秩序，推动卷烟经营环境持续向好。所以，在信用体系制度的设计上，信用评价由烟草局主管，采取信用为基础的差异化监管等惩戒措施，评价结果由烟草公司主用，探索诚信奖励机制，烟草局从管理职能履行上，联合当地信用部门制定《卷烟零售户信用管理办法》（以下简称“《办法》”），作为制度体系的总纲领。

《办法》再分别授权烟草专卖局制定全市卷烟零售户信用评价指标和评分评级标准、差异化分类监管、信用承诺、信用报告、信用修复、信息公开公示、失信提示、警示约谈、信用奖惩和信用预警等制度，以及诚信互助小组评价等具体配套制度；授权烟草公司根据办法制定卷烟零售户分类标准及差异化服务等具体配套制度，并做好相关场景应用、“档位+标签”辅助供应管理等差异化服务，实施对诚信户采取提供优惠便利、增加交易机会，对失信户采取取消优惠、减少交易机会等措施。这样方能在制度设计上，厘清建设思路，明确职责授权，专卖监管营销服务既结合紧密，又各司其职，分工明确。

3依法依规开展零售户信用体系建设的重要意义

3.1是落实依法治国方略，建设法治烟草需要。习近平总书记明确指出，社会主义市场经济是信用经济、法治经济，要把工作重点放在完善制度环境上，健全法规制度、标准体系，完善社会信用体系建设，推动信用信息公开和共享，在法治化轨道下努力形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。可见，信用体系建设牵扯利益相关方较多，利益多元化，社会信息化，社会影响大，卷烟零售户信用体系建设又是社会信用体系建设的重要组成部分，在全面推进高质量发展的大背景下，建立健全信用制度,全面推进信用建设，为营造诚实守信的良好社会环境有着至关重要的作用。

3.2是落实国务院审慎开展信用体系建设的需要。李克强总理在国务院常务会议专题研究信用监管工作时强调，信用体系建设要遵循法治轨道，让信用成为社会主义市场经济的“基础桩”。但作为国民经济重要组成部分的烟草行业来说，审慎监管、依法依规绝不是裹足不前等待观望，而是要拿出改革的魄力和专业专注的精神，对涉及所有的制度从合法合规方面进行充分论证，科学制定规则，引导行业认真遵守，形成全社会共同认可的价值认同，发自内心诚信文化，守诚信，倡导诚信。

3.3是提升行业依法治企治理能力现代化需要。烟草行业因法而兴，循法而治，任何政策措施，必须法治轨道上进行。无论是烟草执法，还是卷烟经营，任何的决策措施都要在依法依规的前提。通过规范市场秩序，降低交易成本，落实规范管理，倡导规则同行，进一步激发市场活力和创新动力，建立健全社会诚信体系，打造良好的市场信用环境，进一步优化营商环境，又体现企业治理体系治理能力，有效防范化解法律风险。

4   法治化视角审视当前卷烟零售户信用体系建设中的盲点和误区

目前，烟草行业各地都在探索信用体系建设，或开展以信用监管为基础的新型监管机制实践。从法治视角下进行审视来看，还或多或少不同程度存在值得商榷之处。

4.1信用体系职责界定不清晰，烟草公司作为经营企业参与本该由专卖局履职的信用等级评定之中，有的甚至直接对接地方信用部门，开展信用评价，会从制度设计的根本上存在违法风险；

4.2，部分评分依据无法律法规等支撑，有的评定融入了经营指标，未区分行政、经营评价指标的不同，导致信用评分泛化；

4.3部分文件制定程序不规范，未考虑到信用管理不仅是一项政策，更涉及广大零售户切身利益，有的以内部文件代替规范性文件制定程序，只是内部审议通过，既未组织专家论证，也未召开座谈会、听证会，甚至未广泛听取相关方意见，制度施行前公示时间不足30日等；

4.4信用认定，尤其是严重失信认定较为随意，未遵守严格的告知、书面认定程序，未充分听取信用主体陈述申辩，甚至随意设置“黑名单”，对简单粗放的信用评价可能严重影响失信人重大利益等，落实严谨审慎重视不够；

4.5信用奖惩措施不足，信用评价等级未实现与地方信用部门无缝对接，或与相关单位联合奖惩联动机制不够顺畅，或未落实“增加交易机会、提供交易便利”等有效举措，对诚信度高的经营户守信激励措施不显著，导致对零售户光有惩戒，激励动力不足；

4.6对首违不罚、初次审慎执行不到位，轻微违法未实行清单化管理，对未成年人失信行为，受自然灾害或疫情等不可抗力影响导致的失信行为以及非主观故意、轻微失信行为，未给与必要的宽容审慎认定、记录和惩戒；

4.7信用修复的时间与地方要求不一致，存在内外矛盾，设置随意的情况，修复与地方未能信息互通，保持一致，有的存在失信人修复困难、拖延滞后甚至权益保护不到位等；

4.8对信用信息保密意识不强，涉及信用信息安全、商业秘密和个人隐私泄露，影响到个人和市场主体的权益保护，进而影响信用体系建设的长期健康可持续发展。

5   推进卷烟零售户信用体系建设法治化、标准化、规范化的对策和措施

5.1必须在国家、地方等信用法规建设下进行。所有涉及卷烟零售户信用相关文件，必须以国家及省、市等出台的信用立法依据为前提，这样相关制度文件才于法于规有据。在《49号意见》下发前发布的违规失信约束措施，要开展专项清理活动，及时清理无上位法支撑的，以及没有地方立法依据的部门信用规范性文件，或者其他方式纳入信用记录、实施联合惩戒等失信约束政策措施。逐条梳理出与现行法律、法规对失信行为惩戒力度不足或过当的，要及时进行信用专项条款修改，确保失信惩戒措施严格依法依规开展。

5.2规范性文件制定需严格遵守法定程序。以作为行政规范性文件的《卷烟零售户信用管理办法》为例，其是卷烟零售户信用体系制度的总纲领，因涉及全体零售户的利益，应当按照规范性文件的制定程序，提前报地方司法行政部门，并接受规范性文件严格审查。制定前，应充分酝酿，广泛征求意见。可以通过内外部相结合的方式，内部组织召开信用管理专题研讨会，全系统广泛讨论，达成共识，外部及时在外网、公众号、信用中国等平台发布听证会公告，向所有零售户并向全市范围征求意见，通过组织卷烟零售户座谈会，发放问卷调查表，邀请相关司法、行政、市场监管、人行等专家及法律顾问、消费者、工业企业、零售户等各方利益代表参加听证会，同时，征求地方发改委信用办意见，组织充分反复论证完善。最好采取市烟草局与信用办正式联合发文的形式，并在当地报纸、网站等媒体平台对外公布30日后正式施行。施行后，还需通过地方司法行政部门组织的规范性文件备案审查才能确保整个程序合法有效。

5.3信用评分标准必须依法依规。信用评价必须由烟草专卖行政部门作出，评价标准中所认定的失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，包括生效的司法裁判文书、行政处罚和行政裁决等行政行为决定文书，要坚决杜绝无法认定的标准或未经程序认定的行为进行认定。比如某项违法行为涉及扣分，必须等违法行为认定程序结束后方可进行评分兑现，且要在相关文件施行之后，尤其是坚决避免以经营类等指标纳入评分标准，防范信用认定泛化。

5.4失信行为认定过程必须严谨细致。鉴于信用领域目前在全国范围内实施的是“严重失信主体名单制度”，而且联合奖惩措施更为严厉。所以，烟草专卖局在认定严重失信主体名单时必须更加谨慎。可以参照将符合听证程序的重大案件作为认定“严重失信行为”的参照标准，将合法的行政决定文书作为认定依据，严格遵守法定程序，单独制作《严重失信认定决定书》，依法告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的陈述申辩权利，同时明确告知失信惩戒后果、移出名单的程序以及救济措施等，对当事人提出异议的，应当及时核实并在规定时限内反馈结果，全过程保障信用主体合法权益，可以最大限度降低涉诉风险。 5.5信用管理相关制度文件，尤其是认定标准、信用修复等也应当充分征求有关部门、相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，且公开征求意见期限不少于30日。还应当通过“信用中国”网站及该领域主管（监管）部门指定的网站公开。同时，在认定标准中应当一并明确名单移出条件、程序以及救济措施。同时，认定标准制定部门还应当定期组织对标准执行效果进行第三方评估并及时修订。可见，严重失信主体名单的认定标准有着严格的要求，不得随意认定。程序有时比实体更重要，切实防止认定程序受质疑后，被司法机关连带审查规范性文件，确保制定程序依法依规。

5.6信用管理激励性文件需进行合法合规审查。可以说，市场上绝大多数零售户守法经营，多数是A类户。在如何调动A类户积极性，在激励措施上，推动探索在客户分档、货源投放、差别化配置等方面创新的激励措施，在经营能力等常规指标基础上引入诚信评价结果，就需要更加的审慎。激励措施应有上位法依据并经过严格的合规性审查。以江苏地方性法规为例，2021年1月1日实施的《江苏省优化营商环境条例》中明确，“鼓励市场主体在生产经营活动中使用信用信息、信用评价结果。对守信主体采取优惠便利、增加交易机会等措施；对失信主体采取取消优惠、减少交易机会、提高保证金等措施。”江苏、天津、山东、大连等地社会信用条例均有类似规定。由此可见，市级烟草公司在制定具体的货源分配规则中，可引入信用评价结果，采取优惠便利、增加交易机会等措施，能真正激励守信者获得较大实惠。同时，防止盲目设置规则，切实防范可能违反公平竞争法及反垄断法等相关内容。可以采取及时引入相关专业机构，开展合法合规性审查，对出台每一项制度、措施进行论证，确保依法依规履行。

5.7推动与相关部门建立联合奖惩措施等信用合作。

5.7.1烟草专卖部门可联合信用办、人行建立卷烟零售户在金融领域实施联合奖惩的合作备忘录，既确保烟草信用、金融信用、社会信用的信息共享互认。而且，由信用办牵头多个相关部门，联合开展诚信示范户、诚信小组的评选认定、联合发布、授牌表彰等，可以有效确保评先公信力，避免烟草部门单独认定诚信却在其他领域失信的尴尬局面。同时，对于守信零售户，发挥人行作为央行的牵头带动作用，可以通过出台贷款额度、利率、期限、无抵押等优惠措施，联合多家商业银行业金融机构予以积极的信贷支持。同时，对被列入黑名单的卷烟零售户在贷款、授信、开户等方面从严控制或限制准入，可以有效增加零售户积极参与、珍惜信用、自觉守护诚信的良好氛围。

5.1.2市烟草局还可联合市场监管部门，推动签订协同监管联动机制合作备忘录，联合开展卷烟零售户“诚信示范店、示范街”打造等放心消费创建等系列活动，加强与市场监管平台数据的互联互通互享，提升监管效能。同时，还能积极争取市场监管部门对信用监管纳入优惠便利、增减交易机会的认可，进一步争取政策支持的主动权。同时，对于进入黑名单等严重涉烟违法犯罪行为和取消卷烟经营资格的，市场监管局承诺及时办理变更登记，直至吊销营业执照，对打击不诚信的市场行为更增加威慑作用。

5.8在信息化支撑下推动信用场景应用。鉴于构建零售户信用体系工作面广量大，需要至少省级以上层面牵头建立统一的智能化信用平台，统一规划设计，利用信息化手段推动专卖、销售相关数据对接，积极推动信用报告结果在招标投标、行政许可、差异化监管中的应用，实现不良供应商等信用主体信息及时对接查询，与地方信用数据实现共享、联动。另外，还可以用信息化手段，拓展构建信用体系应用场景，如在“信用+终端建设”、“信用+终端赋能”、“信用+报告”、“信用+一码通”，“信用+地图”等，拓展手机终端等数据应用，拓展诚信码，开发客户综合信用平台，并逐步拓展从独立场景到场景协同，更加方便零售户、消费者实时查询信用信息，引导诚信消费，才能真正实现建立长效机制。

总之，卷烟零售户信用体系建设在烟草行业落实有着特殊的意义和价值，但依法依规贯彻落实审慎监管的原则，方能推动烟草信用体系稳步推进，行稳致远，迈入高质量发展的新阶段，更好发挥社会信用体系在支撑“放管服”改革和政府职能转变、营造公平诚信的市场环境和社会环境等方面的积极作用。

参考文献

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[5]廖永安.谭曼.以信用立法推进社会信用体系建设.光明日报.2018-02-19

作者：饶波，江苏省淮安市烟草专卖局政策法规与体制改革处处长 

      潘永忠，江苏省淮安市发改委信用建设处（市自然人信用管理处）处长